石油行业化解产能过剩的机遇与挑战

2014年是贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的年。今年政府工作报告明确指出：“改革是今年政府工作的首要任务。”其中，能源改革被多次提及。报告涉及能源事业集中的篇幅，出现在“努力建设生态文明的美好家园”部分。能源和生态环境关系之密切，可见一斑。曾有学者如此形容中国当前的产能过剩：“病来如山倒，病去如抽丝。”某种程度上，不管是化解产能过剩还是向污染宣战，其实都是改革进入“深水区”的缩影。正如国务院总理李克强强调的，必须“下决心用硬措施完成硬任务”—— 炼油行业产能过剩了吗 3月5日，全国政协委员、中国石化董事长傅成玉参加经济界小组讨论时表示，目前我国炼油行业产能过剩严重。2013年，全国炼油能力利用率为67%。相比之下，钢铁虽过剩，其产能利用率仍有72%至75%。可见，炼油行业的产能过剩并未引起足够重视。中国社会科学院工业经济研究所副研究员李鹏飞认为，参照我国钢铁、水泥等传统行业的发展轨迹，这一判断可以说是有科学依据的。改革开放30多年来，我国经济一直处于高速发展阶段。即便今年政府工作报告中提出要将GDP增速稳定在7.5%，放眼世界，这也是一个非常高的增长目标。经济持续快速发展，必然导致我国原油、天然气等能源资源的大量消耗，造成了油气对外依存度连年攀升的现实。可能会有人质疑：既然如此，为什么还会出现产能过剩？笔者认为，恰恰是原材料的极度短缺才在一定程度上造成了炼油行业的产能过剩。投资是具有明显前瞻性质的经济行为。原材料短缺，意味着只要搞定原材料，下游产品的高利润率是可以预期的。【详细】 Q1. 当前产能过剩的特征是什么？ 李鹏飞：可以简单总结为两个特征。，由以前潜在的、阶段性的产能过剩转变为目前实际的、中长期的产能过剩。2005年之前，钢铁等行业也曾出现过产能过剩，但由于当时经济发展形势较好，市场需求增长迅速，所谓的“过剩”实际上一两年就被消耗掉了。但2009年至今，很多行业的过剩问题并没有解决，甚至还有加剧趋势。第二，从低端的、局部性过剩蔓延至高端的、全局性过剩。从具体行业来看，则是由钢铁、水泥、有色金属、煤化工、平板玻璃等传统产业蔓延至船舶、汽车、机械、多晶硅、风电设备等新兴产业。例如，汽车用钢板材是钢铁工业产业结构调整的方向，但2008年金融危机之后，国家出台一揽子经济刺激计划，地产行业迅速崛起，导致建筑用钢供销两旺，技术含量较高的热轧板材需求不足，价格甚至一度低于螺纹钢。 …… Q2. 全局性过剩产生的原因是什么？ 李鹏飞：政府层面的原因主要有三个。一是市场需求增速的急速下降。正如我刚才所说，金融危机爆发之前，中国经济发展的形势非常好，企业对市场需求增速的预期也比较乐观，地方政府和企业都有较高积极性进行大量投资。大量的投资就意味着大量的产能，所以当金融危机爆发后，市场需求急速降温，增速放缓，前期大量的投资自然就变成了过剩产能。　　 二是国家为应对金融危机而出台的一揽子经济刺激计划也形成了大量产能。“在国际金融危机爆发初期，我们实施了一揽子经济刺激计划，现在这些政策还处于消化期。”换句话说，这些政策大都是供给端的刺激政策，而市场需求并未获得有效刺激，致使产能过剩问题日趋恶化。　　 三是地方政府的事中监管缺位，事后顾此失彼，导致地方间形成恶性投资竞争。目前，以GDP为考核指标的官员考核与晋升机制使地方政府发展经济的动力十足。有观点认为，中国经济的高速发展得益于地区之间的激烈竞争，但地区间的竞争带来飞速增长的GDP的同时，也付出了巨大的成本。地方政府过度干预投资的公司化运作，导致地区间拼资源、抢资金和投资的竞争激烈，产业趋同严重，产能扩张难以抑制。　　 市场层面上，在投入品市场上，土地、自然资源和资本等生产要素市场发育不健全、定价机制不合理，让企业有激励也有可能以较低的成本获得这些投入品，从而让很多企业陷入低成本竞争的“幻觉”。在产出品市场上，国内外市场需求环境确实有不同程度的恶化。两方面因素综合在一起，使传统产业出现了几乎全方位的产能过剩。 【解读】中国石油和化学工业联合会《化解产能过剩矛盾专题研究报告》显示，按照85%左右的合理开工负荷计算，预计2015年、2020年合理的原油加工能力分别为6.0亿吨和7.0亿吨。按照我国已经在建设及规划产能的建设，加上现有装置的改造，届时产能分别达到7.4亿和8.9亿吨，相应的过剩产能达到1.4亿吨和1.9亿吨。可见，我国炼油产能过剩问题日益凸显，且有加重的趋势。 Q3. 产能过剩的危害是什么？ 李鹏飞：如果不能把过剩产能化解掉，那么中央提出的创新驱动将无从谈起。这应该是产能过剩对经济发展致命的危害。这个逻辑非常简单，就是产能过剩导致市场进入低价、无序、血拼式的竞争，企业缺乏对技术研发和产品升级进行投入的资本和精力。离开了企业的投入，创新驱动就很可能变成一句空话。产能过剩不但会对转变经济发展方式造成极大威胁，而且会导致难以控制的金融风险。产能过剩风险积累到一定程度，上世纪90年代初爆发的三角债危机就极有可能再次出现。在尚未走出2008年金融危机“阴霾”的当下，中国难以承担金融危机再次爆发的后果。廖华：从能源视角来看，形成产能本身就要消耗大量能源，因此产能大量过剩也会造成对能源资源的严重浪费，更不利于节能减排。尤其是能源密集型行业出现产能过剩时，激烈的市场竞争会大幅度压低产品价格。这不但易导致新的浪费，而且有可能将产能过剩传导至下游行业，形成难以打破的恶性循环。 Q4. 如何以市场手段化解产能过剩？ 李鹏飞：目前，我们化解产能过剩的办法多局限于行政手段。行政手段的好处在于见效快，针对性强；坏处则是易反弹，成本高。值得注意的是，用行政手段淘汰落后产能，总是中央政府推动，地方政府被动实施。但本质上，中央政府距离市场更远，因此等中央政府发现产能过剩问题时，市场供需矛盾很可能已经积累很深了。当前，出现产能过剩的行业有一个共同点，就是都是政府特别“关心”的行业。我国政府对传统的钢铁、水泥、平板玻璃等产业采用优规模的投资理念，因此为了控制合理的经济规模，政府对想要进入这些行业的企业实施事前审批。这就意味着，一旦企业通过审批拿到牌照，那就拥有了附着在这个牌照上的“租金”。企业会想尽一切办法保住牌照，这也是为什么很多企业亏损了还要维持生产的原因之一。　　 而对于多晶硅、风电设备等国家大力支持的战略新兴产业，地方政府则不惜以低价甚至免费向企业提供土地、能源、资源等生产要素，给予企业研发补贴、税收减免，或者放松环境监管等，对企业进行显性或隐性补贴。这些补贴扭曲了企业的投资激励，导致企业过度地投资产能，造成行业产能过剩。政府过度干预微观经济的公司化运行显然扭曲了市场经济的本质。我们说要发挥市场在资源配置中的决定性作用，其实关键就在于要把政府过度干预市场的权力关进制度的笼子里。只有政府有“自我革命”的勇气，产能过剩才不会变成经济发展的“癌症”。在全面深化改革的背景下，要以改革创新的办法下决心把全口径预算管理落实到位，将政府的全部收支关进统一的制度笼子里，关紧地方政府以各类优惠政策进行恶性投资竞争的阀门。　　 同时，加快完善土地、自然资源和资本等生产要素的市场价格形成机制，让投资主体在统一的、竞争性的生产要素市场上获取要素，为其投资决策套上紧箍咒。重要的是，改革地方政府官员考核和晋升体制，淡化地方政府之间的GDP竞争氛围。当然，用好“看不见的手”并不意味着“看得见的手”要“无为而治”。该由政府管的，政府必须严格监管，比如设立高标准的技术门槛和环保指标，不符合标准的企业一律不得进入市场。政府对企业的这种强制性监管，可以说是行政的，但本质上还是市场的。因为不符合标准的企业一旦进入市场，带来的环境污染、无序竞争等成本将由全社会承担。只有让企业的外部成本内部化，市场才真正发挥出它在资源配置中的决定性作用，政府的监管才真正科学有效。　　 化解产能过剩，实质就是调整政府与市场的关系。产能过剩得到了根治，也就意味着转变政府职能取得了很大成功。廖华：产能过剩并不是中国独有的“中国特色”产物。发达国家也会出现产能过剩。不过，由于发达国家的市场机制相对成熟，他们化解产能过剩主要靠市场；政府则是在产能淘汰导致的劳工问题上尽量做好保障性工作。至于具体企业或行业盈利与否，政府并不是很关心。这些都是市场主体的行为及结果，也反映出市场经济的本质内涵，以及市场经济体制下政府应扮演的角色